解读丨2019年中央一号文件政策亮点
新土地规划人
ID:newlandplanning
2019年中央一号文件《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》：农业农村优先发展。 从脱贫攻坚、农产品有效供给、乡村建设、乡村产业、农村改革、乡村治理、基层组织建设、党的领导等八大部分35条共计11066字对农业农村优先发展进行了战略部署。
先从云图概览一号文件用词造句：农村是重中之重！
二字词云分析：基础设施建设、脱贫攻坚是实现小康社会的保障。
四字词云分析
中央一号文件关键词提炼
以下为文件中有关工程、计划、行动、战略、活动以及值得关注的政策动向摘录梳理。
（一）工程（8个）
深入推进优质粮食工程。
实施农产品质量安全保障工程、健全监管体系、监测体系、追溯体系。
实施村庄基础设施建设工程。
推进农村饮水安全巩固提升工程，加强农村饮用水水源地保护，加快解决农村“吃水难”和饮水不安全问题。
全面实施乡村电气化提升工程、加快完成新一轮农村电网改造。
实施“互联网+”农产品出村进城工程。
加快建设信息化、智能化农村社会治安防控体系，继续推进“雪亮工程”建设。
实施新型职业农民培育工程。
（二）计划（5个）
实施大豆振兴计划，多途径扩大种植面积，研发推广高产高油高蛋白新品种。
深入实施农村义务教育学生营养改善计划。
实施高中阶段教育普及攻坚计划。
实施全科医生特岗计划。
启动实施家庭农场培育计划。
（三）行动（9个）
实施奶业振兴行动。
实施国产婴幼儿配方奶粉提升行动。
实施农业关键核心技术攻关行动。
抓好农村人居环境整治三年行动。
广泛开展村庄清洁行动。
开展农业节肥节药行动。
实施乡村绿化美化行动。
开展农民合作社规范提升行动。
实施村党组织带头人整体优化提升行动。
（四）战略（2个）
实施重要农产品保障战略。
实施数字乡村战略。
（五）活动（2个）
开展美丽宜居村庄和最美庭院创建活动。
深化拓展群众性精神文明创建活动，推出一批农村精神文明建设示范县、文明村镇、最美家庭，挖掘和树立道德榜样典型，发挥示范引领作用。
（六）其他值得关注的政策动向
除了以上工程、计划、行动、战略和活动外，还有其他一些政策动向，值得关注。
1.决战脱贫攻坚方面：研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题。
2.夯实农业基础方面：全面完成粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定任务，高标准农田建设项目优先向“两区”安排。加快推进粮食安全保障立法进程。
3.推进乡村建设方面：中央预算内投资安排专门资金支持农村人居环境整治，允许县级按规定统筹整合相关资金，集中用于农村人居环境整治。推动建立城乡统筹的基本公共服务经费投入机制，完善农村基本公共服务标准。创建农业绿色发展先行区。强化乡村规划引领。
4.发展乡村产业方面：支持建设一批特色农产品优势区。以“粮头食尾”“农头工尾”为抓手，支持主产区依托县域形成农产品加工产业集群。发展乡村新型服务业。完善乡村创新创业支持服务体系，加强创新创业孵化平台建设，支持创建一批返乡创业园，支持发展小微企业。
5.深化农村改革方面：建立健全支持家庭农场、农民合作社发展的政策体系和管理制度。落实扶持小农户与现代农业发展有机衔接的政策。加快出台草原承包经营制度的意见。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，研究出台配套政策，指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法。开展农村承包地确权登记颁证“回头看”，做好收尾工作。稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条例。开展闲置宅基地复垦试点。研究制定农村集体经济组织法。按照适合世贸组织规则、保护农民利益、支持农业发展的原则，抓紧研究制定完善农业支持保护政策的意见。
6.完善乡村治理方面：开展乡村治理体系建设试点和乡村治理示范村创建。开展新时代文明实践中心建设试点。
7.基层组织建设方面：全面落实村党组织书记县级党委备案管理制度。规范村级组织协助政府工作事项，防止随意增加村级组织工作负担。
8.加强党的领导方面：出台市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略的实绩考核意见，加强考核结果应用。完善落实农业农村优先发展的顶层设计，抓紧研究出台指导意见和具体实施办法。抓紧出台培养懂农业、爱农村、爱农民“三农”工作队伍的政策意见。
专家解读
2019年的中央一号文件开宗明义指出，今明两年是全面建成小康社会的决胜期，“三农”领域有不少必须完成的硬任务。新华社记者第一时间采访权威专家，就文件精神进行全面解读。
对标全面建成小康社会“三农”硬任务
意见提出，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务，适应国内外复杂形势变化对农村改革发展提出的新要求，抓重点、补短板、强基础，确保顺利完成到2020年承诺的农村改革发展目标任务。
今明两年的硬任务有哪些？这份全文11000多字的文件提出的有：确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽，建成8亿亩高标准农田，实现农村人居环境阶段性明显改善，基本完成农村宅基地使用权确权登记颁证工作等，涉及脱贫攻坚、人居环境、乡村产业、农村改革等诸多方面。
国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆说，之所以说是“硬”任务，体现在三个方面：
一是不可或缺性，脱贫攻坚、改善农村人居环境、保障粮食安全等都是全面小康不可或缺的重要方面。
二是紧迫性，从现在起到2020年进入全面小康社会只剩下两年时间。
三是艰巨性，这些问题解决起来需要付出真金白银，需要真刀真枪地干。
中央农办秘书局副局长江文胜说，打赢脱贫攻坚战，是全面建成小康社会重中之重、急中之急的任务，深度贫困是最难啃的骨头，要聚焦深度贫困地区尽锐出战，集中优势兵力，推动脱贫攻坚资金、重大工程项目、扶贫政策举措进一步向深度贫困地区倾斜，坚决把这个坚中之坚攻下来。
落实农业农村优先发展总方针
文件提出，落实农业农村优先发展总方针，牢固树立农业农村优先发展政策导向。专家表示，农业农村优先发展要求能否落到实处，直接关系到“三农”这个战略后院能否守住，农村工作硬任务能否按期完成，农业农村现代化这个目标能否实现。
如何落实农业农村优先发展总方针？文件指出，各级党委和政府必须把落实“四个优先”的要求作为做好“三农”工作的头等大事——优先考虑“三农”干部配备、优先满足“三农”发展要素配置、优先保障“三农”资金投入、优先安排农村公共服务。
中央农办秘书局副局长罗丹说，全面加强党对“三农”工作的领导，是落实农业农村优先发展方针的根本政治保证。党管农村工作是优良传统，也是最大的政治优势，必须贯彻到“三农”工作方方面面，进一步健全党委全面统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调的农村工作领导体制，强化五级书记抓乡村振兴的责任，真正把农业农村优先发展的总方针变成全党全社会的共同意志、共同行动。
中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智认为，坚持农业农村优先发展的实质就是要在资金投入、产业布局、劳动力就业、基础设施建设、公共服务等方面向农业农村倾斜，逐渐矫正城乡之间的失衡状态，最终实现均衡发展。可以预期，在未来相当长的时期内，农业农村优先发展将会是中国农业农村政策的基本点。
保障重要农产品有效供给
专家表示，当前我国经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力，风险和困难明显增多。如果农业出现大的滑坡，粮食和重要农产品供给出了问题，不仅会带来物价上涨，使经济发展陷入增长下行和物价上行“双碰头”的被动局面，而且会影响社会稳定。必须始终绷紧端牢“饭碗”的弦，把加强农业特别是抓好粮食生产的政策举措落到实处。
对此，文件提出围绕“巩固、增强、提升、畅通”深化农业供给侧结构性改革，并部署了稳定粮食产量、巩固和提高粮食生产能力、调整优化农业结构、加快突破农业关键核心技术、实施重要农产品保障战略等一系列政策措施。
中国人民大学副校长朱信凯说，应对农产品的国际贸易压力，必须提高农产品的产量和品质、降低成本，从而提升国际竞争力。同时，牢牢把握农产品进口的主动权，拓展进口渠道，更好地统筹用好国际国内两个市场、两种资源，科学确定国内重要农产品保障水平，提高国内安全保障能力。
农业农村部科教司司长廖西元说，实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化，根本要靠科技创新的支撑引领。立足未来，要加快攻克基因编辑技术、合成生物学技术、干细胞技术、智能化技术等颠覆性技术，推动农业多领域实现“弯道超车”、跨越式发展。
全面深化农村改革激发活力
文件对推进新一轮农村改革作出要求，专门用了一个章节部署全面深化农村改革的相关政策措施，包括：巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入推进农村集体产权制度改革、完善农业支持保护制度等。
专家表示，改革开放从农村起步，农村改革始终是改革的重要领域和关键环节。处理好农民和土地的关系是新形势下深化农村改革的主线。农村土地制度改革要有底线思维，始终坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。
完善农业支持保护制度是深化农村改革的迫切任务和重要内容。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，当前需要对农业支持保护制度进行探索和完善。同时，加快补齐农村人居环境和公共服务短板，不仅要解决投资主体的问题也要重视维护工作，只有建立建设、运营、维护一整套行之有效的机制，才能让其真正运转并发挥出应有效益。
同济大学经管学院特聘教授程国强表示，落实一号文件精神，各地不能有“等靠要”思想，应大胆探索，通过创新制度供给，引导优质要素向乡村合理流动和有序汇聚，解决制约农村发展的人、地、钱的问题。要注重改革“三农”工作管理体制，探索新型城乡管理、公共服务新体系，转变职能，理顺关系，提高效率。他还强调，建立地方党政“一把手”挂帅的、统筹城乡的综合配套改革领导机制，能够切实增强工作执行力。
与往常有何不同
1、力度不同以往
所谓中央一号文件原指中共中央每年发的第一份文件，即每年的中发1号文。中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革产生很大作用。2004年以来，中央又每年发布以“三农”为主题的中央一号文件，迎来了粮食连续丰收和农民收入增长。因其连续聚焦农业农村农民，现已成为中央重视“三农”工作的专有名词。
一个文件管到2020年
往年的一号文件只部署当年的工作，而今年的一号文件谋划了今明两年“三农”工作。围绕全面建成小康社会总目标，中央提出了一系列到2020年必须完成的农村改革发展目标，比如，打赢脱贫攻坚战，完成农村人居环境整治三年行动任务，实现农民人均可支配收入比2010年翻一番，确保农民生活达到小康水平等。今年的一号文件就是围绕完成这些硬任务来谋划，管到2020年，并且要实现上述目标。
“三农”干部更受重视
去年的一号文件对乡村振兴和农业农村发展提出了原则要求。今年的一号文件对其进行了更加细化实化的部署安排，强调抓好落实“四个优先”。其中最值得关注的是，把其同政绩考核联系到一起。“在干部配备上优先考虑”。把优秀干部充实到“三农”战线，把精锐力量充实到基层一线，注重选拔熟悉“三农”工作的干部充实地方各级党政班子。全面落实村干部报酬待遇，建立正常增长机制。
严查脱贫攻坚问题
今年的一号文件把脱贫攻坚作为专门的一部分，并且放在了第一部分，对脱贫攻坚的重视程度前所未有。按照每年脱贫1000万人以上的节奏，我国完成预期目标没有悬念。但广大干部和农民反映脱贫中存在一些突出问题，有虚假脱贫、有夹心层。文件在提出全面排查突出问题的同时，强调要防止盲目拔高标准、吊高胃口，杜绝数字脱贫、虚假脱贫，加强扶贫监测。针对扶贫夹心层的问题，将研究解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众缺乏政策支持等新问题。
2、对农村利好更多
农村缺资金、缺人才，公共服务和基础设施都不如城市，这是农村人口和资本不断流向城市的原因。扭转这一局面需要政策强力干预，需要完善乡村治理，为农村经济社会带来全面变革。
资金投入优先保障 以往，农村金融失血严重，不仅贷款难贷款贵，财政支持力度不如城市，而且资金不断流出。文件把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，打出了组合拳，力图扭转这一趋势。
财政——加大公共财政倾斜力度，确保投入力度不断增强、总量不断增加
金融——打通金融服务“三农”各个环节，推动农村金融机构回归本源，为本地“三农”服务，县域新增贷款主要用于支持乡村振兴
期货——支持重点领域特色农产品期货期权品种上市
债券——地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域
路、电、水、房、网都有大礼包 加快补齐农村基础设施短板，改善农村生产生活条件。这次文件给农民带来了实实在在的大礼包：
路——实现具备条件的建制村全部通硬化路，有条件的地区向自然村延伸
电——加快完成新一轮农村电网改造
水——加强农村饮用水水源地保护，加快解决农村“吃水难”
房——继续推进农村危房改造
网——推进宽带网络向村庄延伸，推进提速降费
物流——完善县乡村物流基础设施网络，鼓励企业在县乡和具备条件的村建立物流配送点
完善乡村治理 乡村治理是农村软件建设的重要方面，关系农村和谐稳定，这些方面也是村干部和普通群众关心的热点：
红白喜事——对婚丧陋习、天价彩礼、孝道式微、老无所依等不良社会风气进行治理
黑恶势力——严厉打击农村黑恶势力，杜绝“村霸”等黑恶势力对基层政权的侵蚀
报酬待遇——全面落实村干部报酬待遇和村级组织办公经费，建立正常增长机制
3、农业有哪些投资机会
农业是希望的田野，是可以做成百年老店的行业。眼下，无论是工商资本下乡、互联网企业务农，或是农民工、大学生返乡都很看好农村的前景。那么，具体来说，一号文件里有哪些机会呢？
首先要明确，农业补贴少不了 我国是农业大国，还有近6亿农民。农业还是弱质产业，这个特殊国情决定了对农业必须支持保护。按照文件精神，国家会统筹兼顾市场化改革取向和保护农民利益的关系，按照增加总量、优化存量、提高效能的原则，进一步完善农业支持保护政策。
其次，明确了政策支持的主体。突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体，启动家庭农场培育计划，开展农民合作社规范提升行动，建立健全支持家庭农场、农民合作社发展的政策体系和管理制度。
更重要的是选择好农业产业方向。文件提出了大力发展的几种产业类型，逐个为大家分析如下：
一是乡村特色产业。强调“土字号、乡字号”，比如，食用菌、杂粮杂豆、中药材、特色养殖和花卉苗木。要搞好乡村特色产业，离不开充分发挥乡村资源、生态和文化优势，对中西部地区来说，具有民族和地域特色的乡村手工业也很有潜力。
二是乡村新型服务业。新型服务业有两种，一方面是对农民开展农业生产性服务；另一方面是对城乡居民开展生活性服务。伴随人们生活水平的改善，当前后者的发展前景凸显，要发展休闲旅游、餐饮民俗、文化体验、健康养生、服务养老等农村第三产业。
三是现代农产品加工业。过去，农民收入低就是因为农村卖原料、城市搞加工。如今，文件提出“粮头食尾、农头工尾”，就是支持家庭农场和农民合作社经营农产品初加工，支持县域发展精深加工。这是通常所说的农村第二产业，有利于把加工增值收益更多留给农民。
4、土地政策有哪些变与不变
文件提出以土地制度改革为牵引推进农村改革。这方面最主要的是明确了深化农村土地制度改革要坚守的底线。同时对此前试点积累的经验，或修订法律，或逐步推开。针对不同进展程度和敏感程度的改革项目，提出了不同的要求。可以概括为三个坚持、两个允许、两个加快和一个推开。
三个坚持：
坚持农村土地集体所有、不搞私有化，坚持农地农用、防止非农化。对农民来说最重要的是，坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。这为进城农民吃下了定心丸，不用担心土地被收回。
两个允许：
允许承包土地的经营权担保融资：方便抵押贷款
允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治：盘活土地资源
两个加快：
加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作，力争2020年基本完成：宅基地权益更完善
加快推进农村集体经营性资产股份合作制改革，继续扩大试点范围：农民变股民有分红
一个推开：
全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革
这意味着：非农建设用地将不再“必须国有”，扫清了集体经营性建设用地直接入市的法律障碍，政府将不再是唯一的非农建设用地供应者。
文章来源丨新华社 神州旅创（侵删）
新土地规划人 投稿邮箱丨xjxtd@126.com
中规建业城市规划设计院 信息中心
文章精选
About Us
中规建业城市规划设计院（北京）有限公司
为人与空间策划沟通的桥梁
在城市、乡村、景区实践着我们的追求
中规建业城市规划设计院（北京）有限公司
地址：北京市海淀区学清路9号汇智大厦B座
电话：010-86221338
欢迎关注“中规建业”微信公众号